梅某荣诉东台市民政局行政许可及一并审查规范性文件 案
——违法设定行政许可条件的行政行为应予撤销
关键词： 行政 行政许可 规范性文件 司法审查 违法设定 行政许可条件 合法性依据 撤销
基本案情
梅某荣购置了车辆从事殡葬服务，未能领取殡葬营运证(又称殡葬专用服 务车辆许可证)。2014年3月25日，梅某荣向东台市民政局提出关于申请公开政 府信息申请表。2014年4月4日，东台市民政局作出《关于梅某荣申请信息公开 的答复》，告知梅某荣申请殡葬营运证时，须提供居民身份证、驾驶证、行驶 证、所在镇(区、场)民政办划定殡葬车服务区域意见等。2014年4月22日，东 台市民政局作出《关于梅某荣申请殡葬车辆服务证一事的通知》，告知梅某荣 缺少书面申请书、户籍所在地(某镇)出具的已划定服务区域的意见以及梅某 荣驾驶该服务车辆的驾驶证，上述材料尽快向东台市民政局补充。2014年9月 6日，梅某荣向东台市民政局邮寄申请报告附头灶镇政府答复意见，要求东台市 民政局为其办理殡葬营运证。2014年9月24日，东台市民政局工作人员口头答复 梅某荣，告知梅某荣缺少头灶镇政府的明确意见，其购买的殡葬专用车不符合 要求，不能办理殡葬营运证，鉴于梅某荣购车的特殊情况，梅某荣所购车辆可 暂作为副车使用。梅某荣不服，于2014年12月24日提起行政诉讼。2015年3月 10日，江苏省东台市人民法院作出(2015)东行初字第0005号行政判决书，责 令东台市民政局于判决生效后三十日内对梅某荣的申请作出行政行为。梅某荣 、东台市民政局双方均未提出上诉。2015年5月4日，东台市民政局作出《关于 梅某荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，要求梅某荣尽快向东台市民政局补 充所属镇划定的区域服务范围的明确意见。梅某荣不服，遂提起行政诉讼，请 求法院判决确认东台市民政局作出的上述答复违法，并对东台市民政局作出答 复所依据的《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》合法性进行审查。
2015年11月2日，东台市人民政府作出《关于公布市各部门规范性文件清理结果 的通知》，该通知以违反《行政许可法》规定为由，决定废止《关于规范全市 殡葬车辆营运管理的意见》。
江苏省东台市人民法院于2016年3月1日作出(2015)东行初字第0126号行 政判决：撤销东台市民政局2015年5月4日作出的《关于梅某荣申请殡葬车辆服 务证一事的答复》。宣判后，双方均未上诉，判决已经生效。
裁判理由
法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定，除本 法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据 此，《中华人民共和国行政许可法》是禁止法律、行政法规、国务院决定、地 方性法规和省级人民政府规章以外的规范性文件设定行政许可的。《民政部门 实施行政许可办法》第二条规定，民政部门实施行政许可，应当遵守《中华人 民共和国行政许可法》及有关法律、法规和本办法的规定。《殡葬管理条例》 第十三条规定，遗体处理必须遵守下列规定：(一)运输遗体必须进行必要的 技术处理，确保卫生，防止污染环境；……第十六条规定，火化机、运尸车、 尸体冷藏柜等殡葬设备，必须符合国家规定的技术标准。禁止制造、销售不符 合国家技术标准的殡葬设备。《江苏省殡葬管理办法》第五条规定，殡仪馆是 专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。其他 单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务。根据上 述规定，其他单位和个人从事殡葬服务业务须经县级以上民政部门批准，并未 要求其从事殡葬专用车业务服务必须提供所属镇划定的区域服务范围的意见。
因此，本案梅某荣申请办理殡葬营运证，东台市民政局应当依照《中华人 民共和国行政许可法》《民政部门实施行政许可办法》《殡葬管理条例》和《 江苏省殡葬管理办法》等相关规定进行审批，而不得增设其他许可条件。本案 中，东台市民政局适用《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》作出了被诉 答复，该意见第三条“依据市相关规定，所有殡葬专用车须按所属镇(区、场 )划定的区域服务范围并报民政局审定后从事营运”的规定，并无上位法的依 据，东台市民政局以此要求梅某荣提交所在镇区域范围意见，属于违反上位法
规定增设的行政许可条件，被诉答复适用法律、法规错误。江苏省东台市人民 法院遂判决撤销该答复。
裁判要旨
1.法院可以依申请对规章以下的规范性文件进行司法审查。行政诉讼法第 五十三条规定的“可以一并请求对该规范性文件进行审查”是指以被诉行政行 为为基础的一并审查。如果起诉人直接起诉要求法院对某规范性文件单独进行 审查，法院应当进行法律释明，经释明，起诉人坚持诉讼的，未立案的裁定不 予立案，已立案的裁定驳回起诉。
2.法院一并审查规范性文件后，不宜直接对规范性文件作出否定性评价。 从行政诉讼法第六十四条规定可以看出，法律并未赋予法院对规范性文件进行 司法审查后可以直接作出否定性评价，只是不作为认定被诉行政行为合法的依 据，法院仍然要对被诉行政行为进行审查判断，如被诉行政行为除该规范性文 件外并无其他合法性依据，法院应当撤销被诉行政行为。法院虽然不能直接对 规范性文件进行否定性评价，但可以口头或书面形式向制定机关或其上级机关 提出司法建议。
关联索引
《中华人民共和国行政诉讼法》第53条、第64条、第70条第2项
一审：江苏省东台市人民法院(2015)东行初字第0126号行政判决 (2016年3月1日)