某出租车公司诉夹江县审批局行政许可案
——“放管服”背景下行政机关拖延受理及未在原许可有效期届满前作出续行 许可决定的推定后果
关键词： 行政 行政许可 经营许可 拖延受理 有效期届满延续 推定受理 默示准许
基本案情
2015年8月11日，夹江县道路运输管理所作出2015001号《许可决定》，准 许其17辆出租车经营期限为2015年2月10日至2021年2月9日，9辆车经营期限为 2015年3月24日至2021年3月23日，24辆车经营期限为2015年6月10日至2021年 6月9日。
2020年8月起至2021年1月，某出租车公司因其前述50辆车经营许可期限即 将届满，多次向夹江县审批局提出申请，请求继续延续其该批车的经营许可权 。夹江县审批局未及时受理其申请，直至某出租车公司信访，夹江县审批局方 于2021年2月26日以信访容缺受理形式受理，并于同年3月25日作出并送达某出 租车公司5号《许可决定》，告知某出租车公司准予延续其25辆车经营许可，但 对于另外25辆车是否准予延续许可未予明确表态，亦未作任何说明或载明法律 依据。
2021年5月7日，夹江县交通局、夹江县审批局共同向夹江县人民政府(简 称夹江县政府)请示，拟对某出租车公司案涉50辆车经营权核减25辆，次日夹 江县政府同意。同月11日，夹江县交通局向某出租车公司作出并送达《核减决 定》，核减某出租车公司25辆车经营权。某出租车公司不服该《核减决定》诉 至法院，四川省乐山市市中区人民法院(2021)川1102行初349号行政判决以夹 江县交通局作出《核减决定》超越职权，判决撤销《核减决定》。
另查明，某出租车公司2015-2019年的服务质量信誉考核结果均为AA级。
2021年3月26日，夹江县交通局复核后认定某出租车公司2020年度服务质量信誉 考核等级评定为B级。
再查明，在5号《许可决定》作出前夹江县已经四川省人民政府批准，开展 相对集中行政许可权改革试点，将夹江县交通局承担的包括道路运输经营许可 、出租汽车经营许可等行政审批事项划转由夹江县审批局统一行使。
某出租车公司不服，认为根据《中华人民共和国行政许可法》(简称行政 许可法)等法律规定，夹江县审批局未在许可有效期届满前作出是否准予延续 的决定，应视为夹江县审批局对某出租车公司申请的50辆车经营默示许可，故 请求判决撤销5号《许可决定》，准予某出租车公司50辆车的经营许可延续。
四川省乐山市市中区人民法院于2022年1月21日作出 (2021)川1102行初 186号行政判决：1.确认夹江县审批局于2021年3月25日对某出租车公司作出的 5号《许可决定书》违法；2.夹江县审批局应于判决生效之日准予延续某出租车 公司前两批出租汽车中本次剩余未予许可的1辆车的经营许可权，经营期限为自 本判决生效之日起计算六年；3.责令夹江县审批局于判决生效之日起60日内对 于某出租车公司第三批24辆出租汽车(原许可到期时间为2021年6月9日)的延 续经营权许可申请重新作出决定。夹江县审批局提出上诉。乐山市中级人民法 院于2022年5月6日作出(2022)川11行终53号行政裁定：准予夹江县审批局撤 回上诉。
裁判理由
法院生效裁判认为：
一、关于夹江县审批局是否具有作出5号《许可决定》的职权问题
行政许可法第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政 府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的 行政许可权。夹江县经过四川省人民政府批准，开展相对集中行政许可权改革 试点，将夹江县交通局承担的包括道路运输经营许可、出租汽车经营许可等行 政审批事项划转由夹江县审批局统一行使。虽然根据《巡游出租汽车经营服务
管理规定》第十九条之规定，本应由作为原许可机关的夹江县交通局作出案涉 延续许可决定，但夹江县交通局的出租车经营许可审批权已交由夹江县审批局 行使，故夹江县审批局具有依某出租车公司的申请作出被诉延续出租汽车经营 行政许可决定的职权。
二、关于夹江县审批局提出延续许可申请是否超过法定期限，夹江县审批 局在5号《许可决定》中载明的受理时间是否合法的问题
根据行政许可法第三十二条第一款第四项、第二款之规定，行政机关对申 请人提出的行政许可申请，应当根据具体情况分别作出处理，申请材料不齐全 或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的 全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。行政机关受理或 者不予受理行政许可申请，均应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的 书面凭证。本案中，某出租车公司于2020年8月至2021年1月期间多次向夹江县 审批局提出延续申请，夹江县审批局直至2021年1月20日才正式作出《补正材料 告知书》，告知某出租车公司需补正的材料。夹江县审批局在前几次收到某出 租车公司申请时，均未按照前述规定及时作出加盖印章和注明日期的书面受理 或不受理凭证，其在庭审中陈述是因为某出租车公司提交的申请材料不全需要 补正故予以退回，但“退回”并非法定处理方式，且夹江县审批局未提交证据 证明其在五日内一次性告知了某出租车公司需要补正的全部内容。按照前述规 定，夹江县审批局逾期不告知的，应当自收到申请材料之日起即视为受理，故 应推定夹江县审批局2020年8月28日收到某出租车公司的申请材料之日起即为受 理，某出租车公司的延续申请未超过《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十 九条规定的“车辆经营权有效期届满60日前”的申请期限。退一步讲，即便以 5号《许可决定》上载明的某出租车公司2021年1月7日的申请作为某出租车公司 的申请时间，该时间也在某出租车公司申请延续的最早一批车辆经营权有效期 届满前一个多月，且某出租车公司自2020年8月至2021年1月期间多次向夹江县 审批局提出过延续申请，并未怠于主张权利，因夹江县审批局迟迟未正式回复 导致的期间耽误不应归责于某出租车公司。因此，对于夹江县审批局提出某出 租车公司的延续申请超过申请期限的主张不予支持，夹江县审批局以2021年1月 7日作为某出租车公司的申请时间，以2021年2月26日作为受理时间不当。
三、关于夹江县审批局作出5号《许可决定》准许某出租车公司延续25辆车 是否合法的问题
综合5号《许可决定》《请示》《核减决定》等证据可知，对于某出租车公 司50辆出租车经营权延续许可的申请，夹江县审批局实际作了拆分，因某出租 车公司前两批车即将到期，夹江县审批局于2021年3月25日先准予某出租车公司 快到期的前两批车中25辆车的经营权延续，对于剩余25辆车系在夹江县审批局 与夹江县交通局共同请示夹江县政府后，再由夹江县交通局于同年5月11日通过 《核减决定》的方式作出处理。但夹江县审批局的5号《许可决定》存在以下问 题：
一是夹江县审批局拟先准予某出租车公司即将到期的前两批车中的25辆车 延续许可，将剩余25辆车报请夹江县政府后再作处理，也应在作出并送达5号《 许可决定》时就告知某出租车公司该情况。5号《许可决定》中对于已决定准予 延续的25辆之外，某出租车公司申请的50辆车中的剩余25辆是否准予延续许可 、是否要进一步请示再作决定等均未作任何说明，未载明任何事实及法律依据 不当，未充分保障某出租车公司的知情权。
二是夹江县审批局作出4号《许可决定》时施行的是2016年修正的巡游出租 车管理规定，虽然夹江县审批局答辩称其作出4号《许可决定》适用的法律依据 系2016年修正的巡游出租车管理规定第十九条，但其在4号《许可决定》中载明 的法律依据为 “《出租汽车经营服务管理规定》” (系2015年施行的旧法) ，且未载明具体适用的法律条款，明显错误。
三是根据行政许可法第五十条第二款之规定，行政机关应当根据被许可人 的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。本案中，某出 租车公司的延续申请涉及三批先后到期的50辆巡游出租车，第一批17辆车许可 经营权到期时间为2021年2月9日，第二批9辆车许可经营权到期时间为2021年 3月23日，第三批24辆车许可经营权到期时间为2021年6月9日。无论是5号《许 可决定》，还是《核减决定》作出时，某出租车公司前两批26辆车均早已超过 原许可有效期，夹江县审批局超期作出延续许可决定，不符合前述规定。
关于夹江县审批局提出其之所以超过许可有效期作出许可，原因之一系为 等待某出租车公司2020年度巡游出租汽车质量信誉考核结果，不应由夹江县审 批局为延续许可超期负责的主张。对此，法院认为，相对集中行政许可权，决 定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，是政府机构改革的重要内容 之一，系通过调整政府部门之间的职能分工，合理划分行政职权，解决行政审 批层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，真正实 现高效、便民，行政许可法第二十五条规定之“精简、统一、效能”为其基本 原则。本案中，在夹江县集中行政许可权改革试点之前，根据《巡游出租汽车 经营服务管理规定》第六条第三款、第十九条，及《出租汽车服务质量信誉考 核办法》第四条第三款的规定，夹江县交通局既是出租汽车服务质量信誉考核 的部门，也是作出是否准予延续出租车经营许可的部门，某出租车公司申请出 租车经营权延续许可只需向夹江县交通局提出申请，由夹江县交通局对某出租 车公司的出租车服务质量信誉考核，并根据该结果作出准予延续或核减的决定 。服务质量信誉考核与延续许可审批由同一个行政机关作出，由于内部信息的 统一，以及未在原许可有效期限内作出延续决定可能导致行政机关承担被推定 默示准许的不利后果，客观上有利于督促该行政机关根据待延续之原许可的到 期时间对其相应的出租车服务质量信誉考核时间作出调整，从而尽量不超过原 许可有效期限，不耽误出租车经营者延续经营。但试点之后，夹江县的出租车 经营许可延续审批权与出租车服务质量信誉考核权发生了分离，出租车经营许 可延续审批权由夹江县审批局行使，与出租车经营许可延续密切相关的出租汽 车服务质量信誉考核之职权则仍由夹江县交通局行使。
在此情形下，为最大限度地减少或避免因出租车服务质量考核权与延续许 可审批权分离可能带来的超期许可问题，从而真正体现行政许可法第二十五条 规定集中行政许可权之“精简、统一、效能”的基本原则与高效、便民之立法 精神，夹江县审批局应尽到合理的告知与注意义务，在收到某出租车公司的延 续申请后，应当及时就其因集中行政许可权试点引发的新的职权分工及某出租 车公司申请所欠缺的材料告知某出租车公司，或及时就某出租车公司的原许可 即将到期、亟待服务质量信誉考核结果的情况与夹江县交通局沟通。本案中 ，某出租车公司自2020年8月至2021年1月期间多次向夹江县审批局提出延续申 请，其延续申请符合《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十九条关于出租汽
车延续经营许可申请应在车辆经营权有效期届满60日前提出之期限要求，已给 予夹江县审批局在某出租车公司案涉车辆经营权到期之前作出处理的充分时间 ，而夹江县审批局迟迟未正式回复某出租车公司或及时受理，或与出租车服务 质量考核部门及时沟通，直至2021年1月20日夹江县审批局才正式作出《补正材 料告知书》告知某出租车公司需补交出租车服务质量考核结果等材料，此时距 离某出租车公司案涉第一批车到期仅余20天，故夹江县审批局对于延续许可期 限耽误亦应负一定责任。
关于某出租车公司认为应当推定夹江县审批局默示准许其50辆出租汽车经 营许可的主张是否成立的问题。某出租车公司的理由是认为，根据行政许可法 第五十条第二款关于“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效 期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”之规定 ，夹江县审批局未在许可有效期限届满前作决定，故应视为默示准许。对此 ，法院认为，第一，因5号《许可决定》《核减决定》(《核减决定》已被 2021川1102行初349号行政判决书撤销)作出时，某出租车公司的前两批车 (26辆)均早已超过许可有效期，根据前述规定，对于某出租车公司前两批车 (26辆)应当根据前述规定，推定为准予延续。某出租车公司已到期的前两批 车中的25辆已由夹江县审批局作出的5号《许可决定》予以延续，故还需对前两 批车中剩余1辆予以默示准许。第二，对于某出租车公司剩余24辆车是否应予推 定默示准许的问题。虽然5号《许可决定》中未载明是否对该24辆车经营许可权 准予延续，但《核减决定》实际上对该部分车辆是否准予延续作出了处理。虽 然《核减决定》并非以夹江县审批局名义作出，但作出《核减决定》的夹江县 交通局系原许可机关、而非其他与许可毫无关系的主体，且夹江县审批局实际 参与了核减工作，《核减决定》系其与夹江县交通局共同作出《请示》，报请 夹江县政府后才由夹江县交通局作出,《核减决定》在某出租车公司第三批车 (24辆)许可有效期届满前(也在某出租车公司提起本案诉讼之前)即已作出 并送达某出租车公司。在此情形下，若仍推定夹江县审批局对于该24辆车已默 示准许，不符合本案实际，故对于某出租车公司的该部分默示准许的主张，不 予支持。因(2021)川1102行初349号生效判决已撤销该《核减决定》，夹江县 审批局作为延续出租车经营权许可的审批机关，尚有裁量余地，应对某出租车 公司剩余24辆车是否准予延续重新作出决定。
综上，5号《许可决定》违法，本应予以撤销。但考虑到一方面，5号《许 可决定》中应载明而实际未载明对于某出租车公司剩余25辆车延续经营许可权 如何处理的具体情况，该部分虽然违法但无可撤销内容，故应予确认违法。另 一方面，5号《许可决定》实际系准许延续某出租车公司当时已到期的前两批车 中的25辆车的经营许可权，某出租车公司已按此办理25辆车的后续经营手续 ，某出租车公司对于25辆车已延续的经营许可权具有信赖利益，应当予以保障 。同时综合考量夹江县审批局在延续许可中的过错不应由某出租车公司来承担 ，以及出于维护稳定、良好的公共行政秩序等因素，对于该已准许延续25辆车 经营许可权的部分，仅予确认违法，不予撤销。
裁判要旨
1.开展相对集中行政许可权改革试点应当符合精简、统一、效能的原则 ，科学划分职权边界。试点行政机关应根据职权分工，正确厘清职权范围，做 好权力交接与沟通；面对延续许可申请人的申请，应全面、积极履行回复与告 知义务，并在法定期限内依法作出是否准予延续的答复。
2.原行政许可有效期届满前，申请人多次在网上提出续行许可申请并积极 主张权利，许可机关网上退回但未告知理由，也未依法回复和告知申请人需要 补正材料的，应当推定许可机关自首次收到申请材料之日起即视为受理。许可 机关的拖延受理、职权交接不畅等因素，是导致在申请人原行政许可已到期后 迟迟未作出是否准予决定的重要原因的，应依照行政许可法第五十条第二款规 定的情形，对已到期仍未作出的原行政许可推定为默示准许。
关联索引
《中华人民共和国行政许可法》第25条、第32条、第50条
一审：四川省乐山市市中区人民法院(2021)川1102行初186号行政判决 (2022年1月21日)
二审：四川省乐山市中级人民法院(2022)川11行终53号行政裁定
(2022年5月6日)